大国宪制

然而，当法律完全不在乎政治和社会现实和后果之际，政治和社会就一定会完全不在乎法律。

如霍姆斯所言，就实践而言，人注定是地方性的。既然我生活在这片古老的土地上，我就想展示，也自觉有责任展示，有着沉重肉身而不是仅有灵魂或思想的一些人，我们的先人，在这片特定土地上，在这块后来才被称为中国的土地上，为了活下去，为活得稍稍好一些，以什么样的智慧或“极精炼的愚蠢”（罗素语），一代代合作、演进和积累，造就了如此的中国。 一个群体的长期“愚蠢”，从功能主义视角看，很可能就是他们在生存的具体情境中被逼出来的唯一选项，因别无选择，所以是智慧。制度是否智慧其实可以以种群的生存来判断。 大音希声；大象无形；道隐无名。今天的学人很难首先察觉已融入日常生活的那些规矩和制度，更难经此想象性重构当初催生这些制度的、那些曾令这片土地上的人们生离死别刻骨铭心的难题。这些难题并没完全消失，至今仍以各种方式潜伏或隐匿在我们身边。但有时，恰恰由于这些制度颇为有效，乃至会令我们觉得似乎从来就没有这些难题，不会有，也不应当有；有的只是，只能是，当下西方宪法话语提出和讲述的那些问题。乃至，可能会有人感叹，秦始皇为何当初不试试联邦制呢？刘邦为什么只“约法三章”，为啥就约不出个《大宪章》呢！ 民国时期不就有一批大名鼎鼎的学人埋怨中国当初为什么采取的是方块字，而不是拼音文字？ 并要求，还不光是他自己，而是“我们”，“必须承认，我们自己百事不如人，不但物质机械上不如人，不但政治制度不如人，并且道德不如人，知识不如人，文学不如人，音乐不如人，艺术不如人，身体不如人”。今天我们不抱怨方块字了，在“不如人”上，也不那么绝对了；但在法学和法律上，这种心态还挺重。周边这种嘴脸仍不时出现。 中国大一统和欧洲众国分立，是因为中国的自然地理条件更易于统一。 这实在错得离谱。今日中国疆域面积是与整个欧洲相近。但若就自然地理条件而言，中国远比欧洲复杂多了，交通联系艰难多了。起码，欧洲没有沙漠、戈壁、高原以及长江与黄河这类古代人类很难逾越的重大自然障碍。但罗马帝国在其最强大之际也从来不曾统一欧洲，只统治着环地中海地区。北美大平原也远比中国的华北（黄淮海）平原辽阔，但在欧洲人殖民之前，那里一直是部落社会。 但中国这个“国”，相比起西方历史上的各种国，一直很特别。一位美国学人白鲁恂就曾告诫其同仁，中国“只是一个伪装成（ pretending ）民族国家的文明。这个说法其实还不够味，还不贴切。但白氏的说法还是有助于理解《中华人民共和国宪法》中的表述：中国是一个“统一的多民族国家”。 中国历史上早有文献表明，当时民众并不觉得需要国家这样的政治共同体。《击壤歌》，据说是中国最早的民谣，就反映了一位老农，其实很有点哲学气质——爱想些没啥实际意义的问题，质疑了国家统一政治治理的必要性：“日出而作，日入而息；凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉？”一千多年之后，老子又留下了并非完全没有真实根据的“鸡狗之声相闻，民至老死，不相往来”的社会理想。 再过约八百年，东晋时陶渊明声称记录了或是他想象了，无论真假，长江以南的武陵山中，一群农民“不知有汉无论魏晋”。在长达六个世纪间，他们非但与国家（ state ）没有任何交往，甚至对王朝几度更替毫不知情。这个故事很可能是子虚乌有。但这不重要，重要的是到这时陶渊明还会或是敢于如此想象。相比之下，公元前 4 世纪的亚里士多德就断言，人天生是政治 / 城邦的动物！ 事实上，“天高皇帝远”的现象在中国一直持续 ，可以说直到中华人民共和国建立。 “多难兴邦”这个“兴”不能理解为经济兴旺繁荣，而只能理解为“诱发”“促成”和“推动”。这个“邦”则是一个组织结构起来的政治体，也即中文的“国家”，同时涉及政治、疆域和文化三个维度。在东亚，中原农耕区的民众一直面对两个无法彻底消除的重大生存威胁，促使他们必须超越村落或部落，逐步向四周扩展，最终构成一个超大型政治共同体。首先是黄河的治理，治理黄河，无论从哪个角度来看，都是个超级工程，需要跨地域的组织协调。 谁能创建、领导并有效掌控这一机制，保证其稳定运行，他和他的那个群体事实上也就在这一广大地区建立了最高的政治统治。历史中国的相关记载符合这一理论逻辑。大禹的父亲鲧曾治水九年，以失败告终。他的儿子大禹率领民众多年治理黄河终获成功，其政治权威获得广泛承认。大禹把王位传给儿子启，变传统的禅让制为世袭制，被认为开始了历史中国的第一个王朝。 治水不是一劳永逸的。事实上黄河一直是中原王朝面对的最大问题。商代多次迁都，有多种解说，但水患至少是重要原因之一。 在农耕时代，每一朝代的财政收入主要就来自土地产出，因此消除水患，开发水利，王朝才能有更多税收，才可能展开、维系和拓展其治理，防止可能的社会动荡。黄河治理因此一直是促使王朝不断强化其政治统治和治理能力的最大动力。 第二个因素更重要，影响更持久也更广泛，但其凸显是在商代或是西周时期。这就是在东亚北部的辽阔草原上，与中原农耕文明几乎同时兴起，一直有些伟大的北方民族；在早期各自人口均相对稀少之际，农耕文明与游牧文明之间大致可以相对独立发展，但随着农耕区域和游牧区域的分别扩展，农耕文明与游牧文明有了交集，会有种种冲突，有些甚至相当野蛮和血腥。只是回头来看，这类冲突至少以两种方式参与了历史中国的构成，一是唤醒了中原农耕区人民建立超越村落的大型政治体的意识，即家国天下的意识；二是在此后漫长历史中，必须以包容多种文明的方式来创造多元一体的中华民族和相应的宪制架构，并因此影响了世界文明。 总体而言，游牧地区对农耕地区的经济生活依赖程度要高于农耕地区对游牧地区的依赖。关键是这种相互依赖不足以保证两者和平共处和互市互利。两者之间断断续续地一直有大规模冲突。根源不是道德高下或文明程度，而是残酷的生存竞争。 令人惊奇的是，治理黄河，在整个北方中原农耕区同游牧民族展开长期军事竞争，这两项事业（因其一直持续，所以是没有尽头的“事业”，而非有完工之日的工程）所覆盖的领域居然大致重合！治水要求的大国制度大致是在黄河中下游，农耕与游牧文明的竞争则要求这个大国进一步向西和西北拓展，直到今天宁夏和甘肃中南部。只是在这一节点上，疆域上的山川相连，农耕各地的经济生产方式相同或相近，以及因此带来的文化分享或相近，才促使或便利了这个大国的发生和构成。 在古希腊的城邦世界中，一个雅典或斯巴达规模的城邦政治体就可以称霸，但在东亚的华北平原上，这样一个城邦既治不了水，也会即刻被游牧民族的骑兵湮灭。这个政治体一定不能局限于华北平原！可以以这一地区为核心，但必须向四周全面拓展。不仅要大，还必须有足够包容性。若以中原为中心，向四周扩展，建立一个疆域辽阔的政治体，一定会遭遇各地差异。这就要求这个政治体一定要更多兼容。 历史中国从来也不是由多个分立但已经成型的政治体，为了它们的共同利益，自愿构成一个如合众国或欧盟那样的邦联或联邦，而一定是以无数高度离散的小农经济村落生活共同体为基础和核心来构成一个包容众多地方性，也必须有细密内在组织结构的超大政治共同体。这个宪制从一开始就不是，不能是，现有政治学或宪法学教科书上介绍的那种简单明了的国家宪制，无论是城邦还是联邦，而必须是一个传统农耕经济可能支撑还能逐步有效整合和统合多元为一体的“文明 / 国家”的宪制。这是一个前不见古人至少尚未见来者的宪制！如果一定要简单化，历史中国的构成 / 宪制应对的问题，并非如何建立合众国或欧盟，至少相当于如何整合有内在利益冲突的欧盟和俄罗斯为一体。 亚历山大率军就曾创造了横跨亚欧大陆和北非的巨大帝国。只是他一死，部将就公开争斗，帝国便分割为几大部分——从此就没有从此了。“二世而亡”，就此而言，马其顿的这段历史与一个世纪后的中国秦王朝也很相似；只是为什么后来就完全不同了？ 村落的组织是农耕中国构成的全部基础。治理整个国和天下所需的人、财、物基本都来自农耕村落。保证村落共同体安宁、有序和稳定不仅对每个农人和家庭很重要，对整个国家安定乃至天下太平也非常重要。尤其是秦汉之后，长期和基本的制度格局一直是“皇权不下乡 / 县”，这迫使农耕村落的构成和治理既是整个国家治理的重要组成部分，即村落的构成和治理一定受国家制度和正统意识形态强烈影响，与国家治理互补，但在治理结构上又与中央集权的官僚政治制度无论在制度逻辑和组织结构上都相当不同，甚至必须——由于没有村落财政——自成一格。 回到历史中国，更可以看出，最大的宪制问题一直是，也一定是，如何从多维度构成和整合中国，而不像在疆域相对狭小、文化同质较高因此治理相对容易的国家，宪制问题几乎就是如何组织一个有权威的政府。 历史中国也考虑政治组织结构和权力配置问题，无论是中央政府，三公九卿，三省六部，还是央地关系的权力配置等等。但对于历朝历代，朝廷 / 政府的组织结构或权力配置都不是目的，也不第一位重要。 换言之，历史中国的政治家考虑更多的是如何通过或借助相对简单易行的制度，而不是“以国家强制力为支撑的社会规范”（也即法律），将无数离散但同质的农耕村落整合起来，将因地形地理气候等综合因素造就的多样异质的各族群各民族民众整合起来。极简言之，中国历代宪制都要先创造一个哪怕松弱的社会文化共同体，在此基础上，才能开始构建这个政治共同体；不像西方许多社会的历史，基本是以既有的社会共同体（如古希腊雅典和斯巴达）或民族共同体（如英国或法国）为基础建立政治共同体，或是以已有的诸多政治共同体（美国殖民地或欧洲诸国）为基础来构建联邦化的更大政治共同体（美国和欧盟）。 夏、商和西周，近一千五百年，算是早期中国。有很多问题不清楚，永远都不可能清楚，尤其是夏。但已经可以确定的是：这三朝所影响的甚至治理的疆域一直扩展，各种制度逐渐衍生、发展、创新并更替；西周初年就有了“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”这样的大国宪制，这还不只是愿景，也有实践——分、封、建诸侯的宪制实践。因此，虽说是“百代皆行秦政法”，但要将秦汉制度的逻辑起点追溯到西周，也不是完全没有理由。 西周政治精英希望能发现或创造某种机制，尽可能不断提醒各诸侯国统治者他们的共同利益，尽可能促使他们忠于并服从周天子以及各自的大宗，并相互支持。即便不可能完全消除利益纷争，也一定要大大弱化这种利益纷争的强度，至少也要大大推迟因利益纷争引发宪制崩溃的危险。以封建宗法制为基础，西周初年的伟大政治家周公创造了既是宪制的辅助制度，也是国家正统宪制（政法）意识形态的“周礼”，试图通过定期祭祀统治集团的共同远祖，强化周王室血缘群体的内部认同和团结，令“民德归厚”。 因此，“人无礼不生，事无礼不成，国家无礼不宁”，古代思想家真的很明白，创制礼，就是要让贤人乃至普通人遵循规则，好做事，做成事，国家太平，而并非真想培养出什么圣人来。 周公的这一制度和宪制 / 政法意识形态设计是天才的，不但起初有较强的规范力量，还会自动执行。但有什么能杜绝时光和实在利益的侵蚀呢？！几代人过后，当年的亲属已如同陌路人，这种仪式就会变成没有任何实在意味的套路，曾经饱满的亲情只剩下声音的空壳，没有任何实在力量可以抑制那总是蠢蠢欲动的利益冲动了。 务实看来，“周礼”的意义其实还是足够深远。即便郡县制确立后，以周礼表现的宗法制非但没在中国社会消失，相反，一直在中国社会扮演了重要角色。在国家政治层面，“家国同构”在一定层面上塑造了此后两千年中国人的政治想象。一代代中国人有意将国家政治蒙上家庭的温情脉脉。 礼的最重要实践场域也许是在农业村落社区，国家的最底层。那里“天高皇帝远”，国家无法为之提供正式制度，或无法提供足够的正式制度，基于家庭血缘关系的礼因此成了普通民众生活更多借助和依赖的基本制度，是组织家族和民间社会的最基本制度架构，持续发挥着作用。这种农耕社区实践则为历代王朝坚持以儒家为正统政治法律意识形态创造了坚实的社会基础。 总体而言，治理小国一定更容易。首先有些问题就不会发生。小国会更少甚至可能就没有什么地方割据或分裂的风险。小国可能就一级政府，至少未必需要多级政府，因此就没有中央与地方关系问题。治理从理论上就会更少信息不畅、失真或行政“强弩之末不能穿鲁缟”的问题。大国一定要有某种方式的纵向分权，多层级政府，因此就有了广义的央地关系。所有这些，当然不止这些，约束条件都要求疆域大国必须有一套功能出色的制度，首先有效规制中央与地方关系。否则，疆域越广阔，就意味着越多冲突，越可能战事频繁。中原大地上就曾有过长达数百年“无义战”的“春秋”，以及随后那更令人心惊胆战的“战国”。 全面削弱各诸侯王的政治经济实力，逐步弱化直至全面剥夺诸侯王对其属国的政治经济直接掌控，以中央委派的官员代表皇权，无论以什么名义，全面取代诸侯对各诸侯国的统治。 彻底粉碎了汉初政治家曾寄于封建的那最后一丝迷信。 必须坚持以郡县制为核心的中央集权统治，不指望开万世太平，但在当时条件下，只有这样的宪制才更可能防范因宪制架构重大缺陷而导致国家分裂和内战。当汉武帝通过独尊儒术进一步推进意识形态上的中央集权后，汉承秦制，终于在国家政权结构上完成了中国宪制的这一伟大转变。郡县制的特点是各级行政首长均由中央政府以皇帝名义直接并随时任免，其全部权力来自中央授权；职位不能世袭，也不得转让；官员不得在其故乡任职，也不得在任何一地长期任职 ；其下属，在汉代，由地方主官从本地人中挑选任用，后代，有些下属甚至也必须由中央选任。这就对地方官吏建立了比较有效的相互制衡，同时也是互补。这种制度弱化了地方行政主官在其任职的地方建立地方势力的动力和可能。他还需要获得本地吏员的支持才能有效治理当地；另一方面，为有效控制地方及其下属，他也只能依靠中央政府的权威。这样一来，即便长期远离中央政府的直接监管——这在古代中国这样的大国不可避免，但只要不是同时掌控了军队、地方官员的任免和地方财政，任何地方主官，即便是封疆大吏，也很难闹出分裂的动静。 异地为官制度当然有种种弊端 ，其中最大的弊端是官员往往无心治理和造福地方，即便有心，由于任期较短也很难实现。 可以说，在中央集权体制下，历代王朝的各级地方政府，实行的大致是一种特定的三权（行政、军政和监察的）分立和制衡。封建制的分裂风险大大弱化了，但这不意味着郡县制或类似的中央集权宪制架构，可以彻底消除分裂的危险甚或现实。不可能有无需政治远见和实践智慧，仅照章办事就能确保长治久安的制度；更不可能有什么制度，兵来将挡，水来土掩，可以有效应对一切天灾人祸。 然而，尽管秦汉之后中国也多次分裂，但每次分裂后，总会有新的政治力量重建国家的统一，在总结前朝经验教训的基础上，进一步重构和完善这个中央集权的大国宪制。尽管后世王朝不再称郡，先后改称州、府、道、省等，但宪制基本原则和架构始终是秦汉模式。因此才有“百代皆行秦政法”之说。 自夏商以来，经秦汉唐，虽有乱世，有偏安，历史中国的疆域总体上是稳定扩展的。这表明通过中央集权行政区划制度在中原地区及周边地区的制度整合，无论基本策略还是制度实践，都大致是有效的。这当然也包括了边疆治理。尽管唐以后，中国的疆域扩展主要是蒙古和满等北方民族入主中原，带来了民族融合。但元和清，特别是清，一直继承了历代王朝形成的基本制度，坚持了长期以来的边疆治理思路，不断增强中央政府对于各地方的权威，削弱限制各地贵族势力，坚决打击破坏和威胁国家统一的各种地方力量。如果以疆域稳定扩展为标准，从西周到明清，无论封建还是郡县，无论在中原核心区还是在周边的“天下”，历史中国央地关系上的宪制实践总体是成功的。 秦汉郡县制的胜利，并不意味着西周封建制在绝对意义上失败了，或是个从一开始就不应发生的错误。春秋时期各诸侯国间的连年征战，只表明封建制不再能为当时这块土地上的民众创造和平、稳定和秩序，必须创造新宪制了。 农业是历史中国文明的起点和基础。齐家治国平天下，历代王朝一直以小农经济为基础。但要以此为基础建立起码的政治统治和治理，提供诸如和平治安这些最基础的公共物品，至关重要的条件之一就是统治者必须有手段和能力从其治理区域内的民众手中获得一定量的财政资源。 但与工商业社会不同，农业社会的统治者基本无法征收商品税，一种最终由商品消费者支付的间接税，他们只能从农民那里征收各种直接税。 正因为农业中国以及由此而来的实物税收，令度量衡在税收中扮演了关键角色，成为塑造中国农业土地和经济制度的核心变量或前提条件之一。所谓关键，不是说统治者经此才能获得赋税，而在于有了度量衡，税收才可能公平和有效，更容易也更可能从其统治区内每个潜在税赋者手中获取赋税。 从宏观和长期来看，井田制不可能在中国各地广泛持久推行。首先，按户均分土地不能最有效地配置相关生产要素。各户劳动力数量、劳动技能以及勤劳程度会有差别。从理论上看，有些人家可能劳动力相对过剩或土地相对过剩。 这就可以解说，一旦农业生产力水平提高，就会出现土地买卖，各朝无论怎样努力也无法抑制土地兼并，导致唐中期之后各朝代不再平分土地了。井田制还无法面对人口和家庭（户）的增加。若坚持平均授田，就一定要有充分的井田化的土地储备；还得不断折腾——把新增家庭迁到预留的或新开发的井田上。但最大问题或许是，井田制（或类似的土地制度）只适用于黄河中下游或关中等平原地区。后世朱熹就尖锐指出：从地理条件上看，天下能实行井田制的地方太少了。 “劳心者治人，劳力者治于人”，不论是否应当，精英政治其实是“天下之通义”。。因此，精英政治不是宪制问题。何为精英？社会判断政治文化精英的标准是什么，个人天赋、家庭门第和家族影响力或是本人所受教育和训练？如何选拔治理国家的政治文化精英，则是宪制问题。 当代中国不仅仅是历史中国的延续。自 1840 年鸦片战争以来，中国确实经历了，而且仍正经历着，“数千年未见之变局”。许多中国知识人由此遭遇了一个“认识论危机”，对中国制度文化传统完全失去了信心，有了认同的危机，全盘西化是他们真诚的判断和主张。中国经历了又一次自我重构（ re-constitution ），重大程度至少与西周和秦汉时的变革相似；在深刻程度和规模上，则是空前。 进一步增强民族团结，增强中华民族凝聚力，坚决反对并打击以各种名义分裂国家和社会的各类国内外势力，这会是当代中国长期面临的“平天下”问题之一。单一制，中国共产党的领导（包括党管干部制度），以及以促进民族团结和融合为目标的民族区域自治制度，从宪制上确认了统一的多民族中国；中国经济发展、国力日益增长也增强了维护国家统一的实力和能力。但也必须充分意识到，经济全球化有可能在国际以及央地关系这两个层面“双重弱化”中央政府的权力。文化信息的全球流动以及“多元文化”有可能侵蚀国家的文化凝聚力；社会流动性很可能令有组织的恐怖活动从边疆向各地渗透，一个原来的“天下”问题因此会变成常规的“治国”问题之一。 历史上为维护农耕中国的统一和政治稳定，中央政府一直更多关注从宪制层面对各地实行“分而治之”或“犬牙相入”的制衡。但如今，由于各地间政治经济社会文化联系的全面增强，民众的国家认同总体上已大大淡化了他们的地方认同，也由于经济社会发展的深刻要求，跨省区市的经济区域合作在今天已不再是令人生疑的政治事件。在东部地区，这已经为中央政府直接推动，突出的，如京津冀的协同发展、长三角的区域合作，以及粤港澳大湾区。

中国的皇帝制其实是一种官僚政治的组织方式，在很多时候，就是韦伯讨论的理性的政治或法理型的统治，非常类似今天说的法治。

在皇帝之下，子继父业，一般每代皇帝会大约在位20年上下，甚至更久，这就令皇帝制比任期最长的定期民主选举制也更为稳定，这会为已进入体制内的绝大多数精英提供一个相对稳定的制度期待。

“政贵有恒，不求屡易。”社会对皇位继承人的另一重要制度期待是长期在位。由于皇位继承总伴随着各种不确定性甚至风险，这一期待则表明整个中国社会总体上更偏重政治稳定性，因为政治稳定，整个社会的预期才能稳定，百姓才能安稳过日子。这是非常理性的期待。皇帝在位时间长，首先会减少皇位继承难题发生的频率，降低政治动荡的风险；但也会减少因皇帝更替引发的政策和人事变化。即便长期在位并不必然或总是意味着政策稳定，中国历史上就有过“三年不飞，一飞冲天；三年不鸣，一鸣惊人”的记录，但这种现象很少；总体而言，长期在位更可能趋于政策稳定。这也有行为主义和心理学根据。因为任何人的偏好都基本稳定，行为也呈现一定格局，通常会是多一事不如少一事，因此更少可能折腾。就皇帝而言，这就更可能以烹小鲜的方式治国。也有历史经验支持这一点，最突出但又最普遍的或许是——“一朝天子一朝臣”。如果朝廷核心官员相对稳定，全国各层级的官员变动就不会太大。皇帝在位时间长，因此，一般而言，既有利于民众，也有利于官僚的政治精英。甚至也会有利于皇帝做事，做些大事，如积累个人政治经验，有效管理朝政和控制官员，打击权臣、某些官僚集团或强大的地方势力，有更充裕的时间从底层选拔和培养新一代核心政治精英，为下一代政治继承完成人才储备，有利于一代皇帝或君臣合力来完成一些需要足够时间才能完成的伟大事业。

我们无法了解一件被避免了的事，因为我们从一开始就不能确知那是件什么事，甚至那是“事”吗？相反“避免”这个词反倒是传达了某种本应发生的意味。