社会政策学的关注内容非常、非常广泛,远远不止是关注那些政府花费了我们金钱的事物。不过,即使它只是社会政策学的冰山一角,社会支出(social spending)仍然是显示社会政策重要性的最确切的证据。我们以英国为例,政府计划在2004-5税收年度花费大约3200亿英镑在传统的“社会支出”或社会政策支出上(HM Treasury 2004a),也就是说,花在诸如养老金、医院和学校这些支出上。这个数字大约相当于公共总支出的三分之二,或者说是英国年度收入(即通常所说的国内生产总值或“GDP”)的大约四分之一。这是一笔庞大的资金:比大部分人所能理解或者想象的数量还要多。如果要做一个比较,3200亿英镑超过了英国国家彩票史上第一个双重滚动增加的累积奖金(double rollover jackpot)的7500倍。尽管这笔奖金“只有”4200万英镑,但可能已经超出了任何一个普通人对拥有金钱的想象,更不用说花费这么一大笔钱了。英国在社会政策上的确所费不菲!
可是,英国的情况并非特例。事实上,与其他发达国家相比,英国社会政策支出占GDP的比例还是比较小的。在法国和德国,社会政策支出占GDP的1/4强,而瑞典更高达GDP的1/3(参见Taylor-Gooby 2002: 表1)。当然,也有些国家社会政策支出的比例远低于英国。例如,美国的社会政策支出只占GDP的大约1/6。而且,许多发展中国家都难以承受较大的社会政策支出。在第三章中,我们将进一步了解不同国家社会政策途径的差异。
此外,一个国家的社会政策支出并非是固定不变的,它会随着政策优先次序的改变而有所调整。在民主国家,政策的优先次序在一定程度上反应了选民和纳税人的意愿,因为社会政策支出的资金是由他们支付的。另外,政策优先次序也取决于一个国家民众不断变化的需要和该国的经济状况。同样以英国为例,在20世纪初,英国的社会支出仅占GDP的2%,这个比例在20世纪70年代提升到了现在的水平。此后,保守党政府在80到90年代不顾各方压力,尝试压制开支,导致支出有所波动(Glennerster 1998)。紧接着,工党政府在上台初期曾试图抑制支出,但很快又允许社会支出小幅增长,尤其是在医疗和教育领域(HM Treasury 2004b)。在后面的章节中,我们会进一步了解这些变化的意识形态、人口和经济根源。
现在,让我们集中讨论社会政策支出的规模和性质。表1.1提供了本书撰写当年英国政府预算计划的简要说明。由于支出分类划分得非常宽泛,因此,这个表显得比较粗糙,只能将就地看一看。尽管如此,这个表还是告诉我们,英国政府计划在社会政策上的花费大约是其国防或治安支出的12倍。从这个标准来看,我们可以说,社会政策实际上比备战和打击犯罪有着高得多的优先地位。
表1.1 2004-5年度英国政府支出(预测)
金额(十亿英镑) 占政府总支出(%) 占国内生产总值(%)
社会支出
社会保障 138 28 12
医疗 81 17 7
教育 63 13 5
住房与环境 12 3 1
个人社会服务 22 5 2
其他支出
国防 27 6 2
治安 29 6 2
工业、农业和就业 20 4 2
交通 16 3 1
其他(例如,体育和文化、国际发展等) 49 10 4
债务利息 25 5 2
公共支出总计 488 100 41
注:为了与国际标准保持一致,预算支出的分类有所调整,与过往的惯例有少许区别。数字可能因四舍五入而未能与总数完全吻合。
资料来源:http://budget2004.treasury.gov.uk/page_09.html (Crown Copyright) 并参见HM Treasury 2004a。
不过,表1.1同时也向我们表明,政府计划以8倍于住房和环境总支出的资金,投入到养老金及社会保障福利。在英国这样的国家,这也许不足为奇。相较于其他国家,英国显得非常与众不同,因为英国有高比例的自有住房者(超过三分之二),以及绝大部分住房支出来自私人资金而不是公帑。换句话说,这并不意味着我们是一个不愿意投资于住房的民族,而是一个如何安排住房投资的简单问题。在第四章中,我们将会看到,虽然政府在住房方面的社会政策并未规定庞大的公共支出,但是对住房供应却作出了明确的规制。
我们也应该看到,虽然政府为长者的养老金投入了庞大的公共资金,但仍然无法与在职业和个人养老金计划上的私人支出相比较。所有这些,像私人住房一样,也受到社会政策的严密规制。另外,正如我们将在第八、九章所看到的一样,对什么东西可以算是社会政策或社会支出的定义正在受到越来越多的挑战。社会政策不只是关心由政府提供的服务。即使我们考虑那些以用于社会政策的名义而记录在案的数量惊人的公共资金,尤其是在发达国家,这还不是可以用来说明社会政策影响我们生活之程度的真正指标,不管是在我们成长的阶段,还是在我们年老的阶段;不管我们是工人,还是公民;也不管是直接针对我们的私人生活,还是通过我们参与的公共机构。
尽管如此,在一个金钱非常重要的世界里,社会政策学是一门重要的学科。
书摘2:嘿,大花洒!
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